La movilización 25 S Rodea el Congreso. El cacerolazo
en Argentina del pasado 13 de septiembre. Las recientes movilizaciones de
principios de septiembre en varias ciudades portuguesas. Las casi cotidianas
huelgas generales griegas. Todos los días nos despertamos con alguna noticia de
este tipo.
Parece que parte del mundo desarrollado está en
llamas.
Más de uno ha escuchado o se ha preguntado hasta qué punto la crisis europea, y concretamente, la española se parece en algo a la
sufrida en Argentina a fines del 2001. Muchos otros siguen preguntándose si es
posible un corralito en España. Una salida del euro. Una devaluación. En fin,
el fantasma de Argentina parece estar presente en muchos países europeos.
A menudo, se pone al país austral como ejemplo a NO seguir
desde determinados sectores.
En uno de nuestros últimos artículos nos hacíamos eco
de las casi hilarantes declaraciones de Esperanza Aguirre, ex presidenta de la
Comunidad de Madrid, al respecto. Por
otro lado, algunos euroescépticos como Paul Krugman mencionan a Argentina en
otro contexto. Para este economista, en cuestión de meses, es probable que
Grecia salga del euro y que eso desencadene una serie de fenómenos que culmine
con un corralito bancario en España y el fin del euro.
No estamos aquí para dirimir si Paul Krugman o
Esperanza Aguirre tienen razón. La historia nos dirá si esto es así o no. De
momento, esta es una cuestión insondable.
Pero lo que sí podemos sondear, son las sensaciones. Y
muchos extranjeros, especialmente aquellos que provienen de países que ya han
sufrido crisis bancarias que han desembocado en crisis económicas, al mirar la
crisis española pueden llegar a tener la sensación de “figurita repetida”,
enarbolando frases del tipo: “esto ya lo viví”.
¿Y dónde se plasma esto? En los titulares. Las
tertulias. El desánimo callejero. Las caras de la gente. Los ancianos pidiendo
en la puerta de los supermercados o revolviendo la basura.
Muchos extranjeros, europeos y americanos, se sorprenden
del terrible desanimo del país ibérico. Algunos dirán que hay un tono de
excepcionalidad que no se corresponde con la realidad.
Medidas de ajuste. Adelanto de las elecciones.
Recortes. Rescate. ¿Autodeterminación? Nada nuevo bajo el sol. O… ¿Es que alguno
ha nacido ayer y tiene que correr al diccionario para buscar el significado de
estas palabras? Mas de uno cree que no.
Un viejo amigo del Canguro —un neurótico expatriado—comentaba que todo esto es como un deja vu constante que muchos
no terminan de sacarse de encima. ¿Es tan excepcional la situacional española?
Muchos dirán
que no se puede comparar la situación de argentina con la europea. Ya lo sé
querido lector. Hablamos de países distintos. Momentos distintos. Sociedades
distintas. Pero en algunas cosas nos pareceremos más de lo que creemos.
Cuando alguien se pregunta ¿cómo es que llegamos hasta
acá? La respuesta no difiere mucho en los distintos países.
A continuación, un relato corto de cómo se conciben
las políticas económicas. Y de cómo los economistas son menos serios de lo que
creemos.
El hilo conductor en este caso es Argentina durante
los años noventa en un relato que debería estar pasado de moda pero que resulta
de gran actualidad.
Veremos de forma concisa porqué cada vez importa menos
la evidencia empírica para elaborar una política económica. Y porqué, el
lenguaje es lo único que cuenta.
Después de leer
esto, considere entrar en la política o contratar un logopeda.
No crea en
formulas matemáticas. Ni en complejos modelos de inflación. Señor ciudadano. La
palabra. La parla. El chamuyo.
Es lo único que cuenta.
Para ganar las elecciones. Para gobernar. Para
recortar.
Porque hoy en Europa, gobernar es recortar.
Un poco de historia
Un día me encontraba caminando y me encontré a un
anciano señor. Un ya pasado hombre con la cabeza arrugada como una pasa que
tenía la camisa llena de mancha rojas, lo que me hizo suponer que acababa de
comerse unos exquisitos spaguetti a la putanesca.
O eso quise pensar.
Le pregunté la hora y su respuesta fue:
— Se la digo con una condición.
— ¿Cuál?—le
pregunté apurado y ya perdiendo la paciencia. Tenía una cita importante y no
podía retrasarme más.
—Que escuche mi
historia.
El hombre me dio pena asique le propuse
que me fuera contando su historia mientras caminábamos. No quería retrasarme
más. Con suerte, en diez minutos podría deshacerme de él, pensé.
Ingenuo de mí.
“Había una vez una década llamada No venta, también
conocida como Los Noventa. En la misma,
se profundizaron en la Argentina las medidas de corte neoliberal que habían
comenzado a aplicarse a medidos de los setenta…
—Perdone—le
interrumpí. — No me gustan las fabulas. Ni las historias donde hay metáforas y
moralejas para interpretar el mundo de hoy. Hábleme seriamente. Como hacen los
economistas.
—Está bien. Vuelvo
a empezar. Espero que esta vez sea de su agrado.
Y volvió a
empezar. Esta vez como quería. De manera seria. Como los verdaderos ladrillos.
Así, descubrí
porqué la economía a veces puede ser desquiciante. Dígame si me equivoco.
Durante la década de los noventa, se profundizaron en
Argentina, las medidas de corte neoliberal que había empezado a aplicarse a
mediados de los setenta.
Pero ¿qué entendemos por medidas neoliberales? Mas
adelante, lo explicaremos, pero lo que importa ahora es remarcar que la mayor
parte de las políticas que se aplicaron en el país durante doce años, no
contaban con evidencia empírica ni teórica suficiente que las justificasen como
teorías aceptadas dentro de la ciencia económica.
Las supuestas ventajas que dejaría el comercio sin
trabas, la liberalización de los controles de capitales o las privatizaciones,
no solo tuvieron resultados ambiguos cuando se aplicaron en el país, sino que
evaluando la aplicación de medidas similares en el resto del mundo, tampoco ha
sido posible extraer conclusiones concluyentes sobre su éxito.
Muchas de las teorías que se recomendaron en Argentina
como sinónimo de “país desarrollado”, no se aplicaron en los países más
avanzados. Otras, como la liberalización de los controles de capitales, se
aplicaron siguiendo recomendaciones de organismos como el FMI.
También, las privatizaciones, buscando resolver el
desborde fiscal que generaba la mala administración de las empresas estatales,
dejó al país con un problema mayor: enormes tasas de desempleo ya que Argentina
no contaba con una estructura productiva capaz de absorber la mano de obra
ociosa que dejaron las ventas de esas empresas. Eso explica que contrariamente
a lo que dice la teoría económica, durante los noventa se conjugaran altas
tasas de crecimiento con altas tasas de desempleo.
¿Por qué a pesar de no contar con evidencia ni
empírica ni teórica suficiente se impusieron estas teorías en Argentina por
tantos años? Algunos considerarán ingenua mi pregunta. ¿A quien le importa un
puñado de teoremas, modelos y discursos llenos de tecnicismos y totalmente
alejados de la realidad?
Y es verdad. A poca gente. Pero, al
Canguro y a sus amigos sí que les interesa porque una cosa es dejarse
engañar en un momento dado y otro es hacerlo durante doce años.
Buena parte de la explicación puede buscarse en el
discurso con el cual se difundieron y se insertaron esas ideas dentro de la
sociedad.
El objetivo del presente trabajo es analizar la
incidencia que tuvo el discurso, es decir, la palabra —el lenguaje— en la implantación de medidas neoliberales. Usaremos como hilo conductor el
caso argentino (en realidad, da igual qué país se tome) en el período 1991-2000
y nos centraremos en tres políticas concretas: la liberalización de los flujos de capitales,
las privatizaciones y la apertura comercial.
Intentaremos demostrar que la forma en que se implantaron estas
medidas de corte liberal en el país respondió en mayor medida a una buena
exposición de ideas y de modelos que a una sólida contrastación empírica y
teórica por parte de los actores económicos involucrados.
Para llevar a cabo nuestro objetivo analizaremos algunas medidas: en primer lugar su justificación teórica y luego lo que ha
sucedido en la realidad, o sea, qué evidencia empírica hubo a favor o en contra
de la política propuesta. En algunos casos, se analizará la experiencia de
otros países que han aplicados medidas similares.
No desespere. Este estudio no es exhaustivo, si lo
fuera sería infinito. Existen tantos estudios económicos como personas. Y ahora, volvamos a la teoría.
Un poco de teoría para entender que hay detrás de las medidas económicas
que imponen los gobiernos
El enfoque dominante en la teoría económica ha sido en
los últimos cuarenta años el de la escuela neoclásica. Aunque esta corriente
tiene numerosos matices, en lo que concierne a la recomendación de políticas,
podemos hablar de un cuerpo uniforme que surge a mediados de los setenta y que
diez años más tarde sistematizará John Williamson bajo el nombre de Consenso de Washington.
En el mismo, se proponían las siguientes
medidas de política económica:
· austeridad fiscal,
· gasto público a áreas que no compitan con el mercado,
· reforma tributaria,
· privatizaciones,
· IED (inversión extranjera directa),
· apertura comercial,
· derechos de propiedad claramente delimitados,
· desregulación,
· tipo de cambio competitivo,
· tasa de interés baja pero positiva.
Tres de las medidas propuestas por el Consenso de Washington estudiaremos en
este trabajo: privatizaciones, apertura comercial y apertura de la cuenta
capital.
Pero… ¿cuál es la base teórica de estas
recomendaciones?
En primera instancia, debemos señalar que las
recomendaciones de política económica no varían en función de las
especificidades de cada país. Bajo este paradigma, existe un solo sistema
económico y una sola política económica racional. Este punto es crucial para
entender el papel de los organismos internacionales en los países
subdesarrollados.
Pero volvamos a la teoría, al fin y cabo, queremos
saber si Luis de Guindos o
la Comisión Europea, actúan al tun tun o hay un plan pre establecido. Una
ideología. Una teoría. O mejor aún. Una conspiración.
Las medidas
antes mencionadas, se ajustan perfectamente a las prescripciones de lo que se
llamó la contrarrevolución neoclásica
en los estudios del desarrollo que se iniciaron a finales de los años setenta
pero también al nuevo enfoque favorable
al mercado, impulsado desde principios de los noventa por el Banco Mundial.
Ese último enfoque supuso un cambio parcial de
planteamiento, ya que admitía que la intervención del Estado podía ser positiva
pero siempre que se limitara a sustentar o apoyar al mercado y que se
circunscribiera a los siguientes campos: (1) garantizar la estabilidad macroeconómica;
(2) efectuar inversiones públicas en capital humano y físico; (3) crear un
entorno competitivo para el sector privado; (4) promover el desarrollo
institucional; (5) salvaguardar el medio ambiente; y (6) proteger a los grupos
sociales vulnerables (Banco Mundial, 1991). Aunque con algunas novedades, la
reconsideración de las funciones del Estado que hizo el Banco Mundial a partir
de su Informe sobre el desarrollo mundial
de 1991 podemos considerarlo un maquillaje conveniente con el fin de no presentar
en el papel un capitalismo despiadado.
Como se puede ver, este enfoque se parece peligrosamente a muchas de las ideas que están
detrás de políticos como Esperanza Aguirre y a las que ha venido aplicando España desde
el gobierno de Felipe González.
Bajo este enfoque, el desarrollo económico solo es
visto como un derivado lógico de la expansión capitalista de la relación de
mercado.
Los liberales en economía que suelen suscribir estas
máximas, buscan las causas de la crisis en las erróneas políticas aplicadas y
particularmente, en la injerencia de las instituciones públicas en el
funcionamiento de los mercados.
Como el comportamiento libre de los mercados (sin
intervención estatal) tendería naturalmente a la búsqueda de su equilibrio,
para esta visión, el principal problema consiste en remover los obstáculos que
impiden el normal funcionamiento de este mecanismo. Por ello, en los programas
de ajuste estructural el paso inicial es la inmediata búsqueda del equilibrio de los agregados macroeconómicos (Barbeiro
y Lo Vuolo, 1992).
Los supuestos sobre los que se afirma este sistema
son:
ü
el ahorro se
canaliza automáticamente hacia la inversión
ü
los mercados son
competitivos y los precios son el medio más racional para definir la asignación
de recursos
ü
no existen problemas
en la estructura de la oferta para responder a las señales de los precios, ni
de la demanda para realizar el mayor valor agregado en el proceso productivo.
Pero volvamos a Argentina y a porqué España está
reditando muchos de los viejos problemas que se han presentado con anterioridad
en Latinoamérica, en el Sudeste Asiático o en Rusia.
A fines de los ochenta, Argentina se encontraba con
serias dificultades económicas y monetarias. El nuevo gobierno de Carlos Menem
debía resolver la crisis de 1989 y la hiperinflación. En esta coyuntura se
lanzó en 1991 el Plan de Convertibilidad y con esto las siguientes medidas de
ajuste estructural:
ü Plena apertura de la cuenta capital. Eliminación de
las restricciones sobre las transacciones en divisas.
ü Modificación de la Carta Orgánica del Banco Central.
Reforma de la Ley de
Entidades Financieras: igual tratamiento
a empresas de capital extranjero y nacional.
ü Privatizaciones: abarcaron prácticamente a todas las
áreas de provisión de bienes y servicios no gubernamentales.
ü Apertura comercial: eliminación de las restricciones a
las importaciones.
ü Política fiscal: reforma del régimen impositivo.
ü Reforma laboral: con el objetivo de reducir los costos
laborales, las modificaciones tendieron a aumentar la precariedad laboral.
El programa
consiguió la adhesión de la ciudadanía en parte por las expectativas favorables
no tan difíciles de conseguir en un momento en que la sociedad estaba
desgastada y erosionada luego de haber vivido dos hiperinflaciones en períodos
de tiempos muy cortos.
Precios en franca desaceleración, estabilidad
garantizada de la tasa de cambio en un contexto social de fatiga respecto al
mal funcionamiento de los servicios públicos, daban las condiciones para
inaugurar una nueva era de modificaciones económicas y financieras. “Había
llegado el momento de abrir la economía, desregular sin reservas, privatizar y
adherir imperfectamente al enfoque monetario de balanza de pagos” (Lascano,
2001).
En este sentido, la Argentina siguió las líneas
generales del Consenso de Washington y como veremos a continuación, cada una de
estas medidas tuvo el consentimiento y la defensa tanto de los organismos
internacionales como de los funcionarios argentinos.
¿Cómo fue esto posible? Una manera de esbozar una
respuesta es analizando el uso que le han dado los economistas a la evidencia
empírica que confeccionan, examinan,
empaquetan y luego nos quieren vender.
La historia de las economía nos ha enseñado que muchas
veces las ideas que han dominado la esfera pública, han sido aquellas que han
estado mejor expresadas, tanto en términos escritos como orales. El arte de la
persuasión ha jugado un rol muy
importante en la ciencia económica y el desafío ha sido grande: adecuar los
medios a los fines propuestos o, mejor dicho, adecuar las palabras.
El autor que se digne de convencer a la audiencia debe
elegir un camino para lograrlo, un camino entre los muchos posibles. Ese camino
retórico es el que deberá exponer de forma rigurosa para lograr su cometido.
Por esta razón, podemos observar que la política y la
economía son dos esferas que corren paralelas y en estrecho contacto: para
imponer determinadas medidas económicas en un sistema democrático se debe
contar con el convencimiento de funcionarios, medios de comunicación, opinión
pública, etc. El hecho de que esto sea así, pone al lenguaje en un rol
protagónico (incluso más que antes) ya que por medio de éste se imponen las
ideas, las políticas económicas o lo que sea.
En este sentido, Dreidre Mc Closkey, economista
experta en retórica, señala que la ciencia es un buen ejemplo de cómo se
escribe “con intención”, con la intención de persuadir a otros científicos. El
estudio de esa forma de escribir con intención es lo que los griegos llamaron
“retórica”. Siguiendo a esta autora, la persuasión en economía tiene que ver
con interlocutores que, a través, de medios estilísticos, intentan convencerse
unos a otros (Mc Closkey, 1998).
Teniendo en cuenta lo anterior, Paul Krugman intenta
ir más lejos: su libro Vendiendo
prosperidad trata sobre “los
intentos de los políticos de encontrar economistas que tengan ideas que puedan
empaquetarse y sobre la manera en que los economistas conciben ideas y tratan de
traducirlas en influencia política”. El autor llama a esta categoría de
economistas los “vendedores de políticas económicas” (Krugman, 1994).
Lo que distingue a éstos de los profesores comunes es
la audiencia a la cual se dirigen: mientras los profesores se dirigen a sus
colegas (por lo cual deben ser más rigurosos en sus argumentos), los vendedores de políticas económicas tienen una audiencia más amplia y por lo
general se animan a decir todo aquello que un profesor no podría. Serán estos
los que se encargarán de convencer a la opinión pública sobre determinadas
medidas.
En forma similar Arjo Klamer (2003) plantea que la
economía es conversación y que los
economistas son economistas porque
conversan con otros economistas y agrega: “la conversación de un economista
incluye sus escritos y sus lecturas. Su argumentación matemática. La
conversación son las regresiones que hacen y que generan.”
Muy bien. Estamos hablando de políticas económicas.
Hablamos de lenguaje y de cómo conversan los economistas. ¿Y la evidencia
empírica? —podría preguntar
un ingenuo. O mejor dicho, el dialogo podría ser así:
—Tengo que
recortar el sueldo de los funcionarios—dice De Guindos (o Montoro…)
— ¿Y la evidencia
empírica?—podría decir un funcionario trasnochado.
—Lo siento. No es
parte de esta conversación.
O para salir
airoso y mantener la dignidad podría decir.
—mmm…lo siento.
Tengo que ir al baño…
¿A que parece un chiste malo? O ¿alguien ha escuchado a algún
político—ministro de economía o lo que sea— hablarnos de modelos, predicciones,
historia económica?
Saquen sus propias
conclusiones.
A continuación se analizarán dos de las principales
medidas que conformaron el programa neoliberal de los noventa en Argentina—la relajación de
las restricciones al flujo de capitales y las privatizaciones— exponiendo tanto su justificación teórica como la
evidencia empírica que seleccionaron los economistas para convencer a la
opinión pública de que era lo correcto.
La entrada de capitales en Argentina
Para hacer frente a la
hiperinflación de los años ochenta y principios de los noventa, el gobierno
argentino optó por llevar a cabo, desde abril de 1991, una fuerte estabilización
basada en el tipo de cambio.
La ley de convertibilidad de marzo de
ese año, creó una caja de conversión, en virtud de la cual se estableció la
paridad completa dólar-peso y se respaldaron los pesos en circulación con
reservas en dólares.
No hay dudas de que el uso del
tipo de cambio fijo como ancla para
deprimir los precios suele tener éxito. Sin embargo, tal opción impide recurrir
a las políticas cambiarias o monetarias para ajustar la economía ante
perturbaciones externas tales como la apreciación de la moneda de referencia (o
la depreciación de la moneda de un importante socio comercial) o el incremento
de los tipos de interés internacionales.
España, en este sentido, en
virtud de su pertenencia a la Unión Europea, aunque no tiene un tipo de cambio
fijo, carece de política monetaria, por lo tanto el ajuste de su economía
tampoco puede ser cambiario, en definitiva, una devaluación, no es posible.
Sin embargo, en el caso
argentino la entrada de capitales resultó imprescindible para sostener el tipo
cambio. La apertura de la cuenta capital, como se expuso precedentemente, fue
total. No se implementó ningún tipo de restricción a los movimientos de
capital.
Por cierto, el país ibérico está experimentado una
fuga de capitales sin precedentes, aunque no necesita el dinero para sostener
el tipo de cambio, una salida indefinida de capitales llevaría a la bancarrota
del país. En concreto, en los primeros cuatro meses del año se fugaron en torno
de 163.000 millones de euros mientras que en el mismo periodo del año anterior
habían enterado alrededor de 14.000 millones. Una
razón más para preocuparse. ¿Están las medidas de austeridad convenciendo a los
inversores? Parece que no.
En cualquier caso, ningún país perteneciente a la Unión
monetaria puede decretar una restricción a la salida o entrada de capitales. Hace
unos pocos meses Bruselas se pronunció al respecto y solo bajo circunstancias
excepcionales podría la Eurozona imponer una restricción a la salida de capitales, posiblemente ante la
eventualidad de que Grecia abandone el euro y se produzca una corrida bancaria
en el resto de países europeos.
Pero volvamos a la teoría.
La teoría que hay detrás
La teoría neoclásica supone que
los movimientos de capital desde los países desarrollados (que poseen
abundancia de capital) hacia los subdesarrollados (con escasez de capital)
incrementan la eficiencia en la asignación de recursos debido a la
productividad marginal decreciente del capital. Además la entrada de capitales,
tiende a igualar la tasa de interés interna con la internacional. Por lo tanto,
en un modelo estático y sin imperfecciones en los mercados, la liberalización
de la cuenta capital resulta beneficiosa, ya que permite reducir el riesgo a
través de la diversificación y financiar una mayor inversión.
Pero, los mercados
internacionales de capital a menudo muestran imperfecciones: están segmentados,
los países en desarrollo presentan racionamiento en el crédito y su
funcionamiento no es totalmente eficiente.
Una aspecto adicional a tener a
cuenta es la secuencia en que debe hacerse la apertura: si se abre la cuenta
capital antes de la apertura comercial (que trataremos más adelante pero junto
con las privatizaciones juegan un rol importante), la entrada de capitales
puede presionar la moneda al alza provocando problemas en la balanza comercial.
Veamos qué pasó en Argentina.
Cuando se analiza la evidencia
empírica sobre los beneficios que trae la eliminación total de las
restricciones a los movimientos de capitales, los resultados empíricos son
ambiguos y muchas veces se presenta y se oculta información de acuerdo a lo que
se pretende demostrar.
Keneth Rogoff (2003), ex
economista jefe del FMI, en un estudio para 22 economías (divididas entre las
que están integradas financieramente
y las que no lo están) analizó los efectos que había tenido la globalización
financiera en los países en desarrollo y sugiere que mientras que no hay
suficiente evidencia empírica de que la
globalización financiera haya beneficiado al crecimiento económico, sí la hay
sobre la existencia en estos países de una alta volatilidad en el consumo
(Rogoff toma el consumo en lugar del producto como proxy del bienestar).
Analizando la evidencia empírica
el informe arriba a las siguientes conclusiones:
ü Parecería haber una asociación positiva entre
globalización financiera y nivel de desarrollo económico.
ü Dentro de los países en desarrollo, los países que han
estado más integrados financieramente crecen más rápido que el resto. Este
patrón se cumple para tres décadas consecutivas (1970-1999)
ü Sin embargo, surgen dos problemas. Primero, el patrón anterior puede ser frágil si se lo
mira con detenimiento. Segundo, las observaciones anteriores sólo reflejan una
asociación entre integración
financiera y el desempeño económico, no
una causalidad.
La liberalización del movimiento
de capitales no es una condición necesaria para lograr una alta tasa de
crecimiento. China e India han logrado una alta tasa de crecimiento a pesar de
su limitada y selectiva liberalización de la cuenta capital.
La integración financiera no es
tampoco una condición suficiente para alcanzar altas tasas de crecimiento.
Existe evidencia sobre el rol fundamental que tienen las instituciones en la
performance de estos países, entendiendo por instituciones, a fuertes marcos
legales y regulatorios, alto grado de transparencia y baja corrupción (hemos
hablado de instituciones y capitalismo en artículos anteriores).
De acuedo a este estudio, no hay una asociación clara entre apertura
financiera y crecimiento del PBI per capita.
Este trabajo fue presentado en
2003, luego de que por años el FMI recomendara eliminar las restricciones a los
movimientos de capitales y mostrara las ventajas que ello traería.
La evidencia empírica en Argentina muestra que
las entradas de capital extranjero provocaron una apreciación de la moneda en
términos reales y un aumento de los pagos en la balanza de servicios que
contribuyeron a aumentar el déficit corriente. Pero, a pesar de ello, en ningún momento se aplicó, ni siquiera
durante la crisis del Tequila, ningún tipo de control de capital. Es decir, se siguió literalmente la aplicación
de las medidas propuestas en el Consenso de Washington.
Este no ha sido por ejemplo el
caso chileno donde como resultado de la masiva entrada de capitales se tomaron
medidas tendientes a disminuir el grado de volatilidad que eso generaba en esa
economía con medidas que impedían que las inversiones huyeran velozmente.
ü Se creó un impuesto a préstamos extranjeros a una tasa
anual de 1.2%.
ü La inversión inicial para inversiones extranjeras
directas (IED) debe permanecer en el país por al menos un año. Ésta es la única
restricción sobre las salidas de capital que se aplicó.
ü Los créditos extranjeros y depósitos bancarios en
moneda extranjera deben crear una reserva de 20% que no genera intereses. Las
reservas se debían mantener en el Banco Central por un mínimo de 90 días y un
máximo de un año hasta 1992 dependiendo del plazo y luego se obligó a
mantenerlas un año, independientemente del plazo del préstamo.
ü Ciertos activos de portafolio como la adquisición de
acciones de empresas estaban obligadas a cumplir con requisitos mínimos de
monto y condiciones de riesgo.
Estas medidas encarecieron el costo del financiamiento
externo y evitaron así las entradas de capital de corto plazo. De esta forma,
la respuesta de Chile ante las crisis externas (Tequila, asiática, rusa,
brasileña) fue totalmente diferente al caso argentino. Por ejemplo, frente a la crisis mexicana, la Argentina
registró tasas de crecimiento negativas mientras que en Chile ocurrió lo
contrario. Argentina, sin embargo, no se inmutó, siguió aferrada a su política
de apertura de capitales aún con la base empírica en la mano.
El caso de Asia Oriental es paradigmático: los países
de esa región fueron el ejemplo a seguir con respecto a las políticas de
Washington tanto que en 1993 el Banco Mundial hablaba del “milagro asiático”
para referirse a la performance de este grupo de países; un milagro que sin
duda debía atribuirse ampliamente a la liberalización de los mercados de
capitales, que había permitido en un tiempo brevísimo, el crecimiento, con ritmo
muy sostenido de los mercados financieros locales, permitiendo la atracción de
capitales desde el exterior, haciendo más y mas fuertes las monedas locales y
bajando, por lo tanto, a cero la inflación. (Banco Mundial, 1993).
Sin embargo, pocos años más tarde, en junio de 1997 se
devaluó fuertemente el bath tailandés, que arrastró en baja las monedas de la
región hasta llegar a golpear a Corea y finalmente al mismo Japón, pinchando
rápidamente las burbujas financieras que habían empujado el alza de las bolsas
orientales. A fines de ese mismo año la crisis embistió a América Latina (Bianchi,
2002) y el 13 de enero de 1999 Brasil devaluó su moneda. Al respecto, Krugman
comenta: “China escapó de la crisis asiática milagrosamente. Lo que salvó a
China fue el hecho de que, a diferencia de sus vecinos no había hecho que su
moneda fuera convertible. En esta ocasión por supuesto, todos, incluido el FMI
sintieron alivio de que China no hubiese liberado los movimientos de capital”
(Krugman, 1999).
Sin embargo, a pesar del temible panorama, Argentina
siguió aferrada a las políticas de reforma estructural, sin tomar ningún tipo
de precaución ante eventuales sacudidas monetarias. No sólo eso: todavía
Argentina seguía siendo considerado un ejemplo para el resto del mundo.
Pero no nos detengamos acá y veamos porqué se
vendieron los principales servicios públicos del país y qué es lo que supuso.
O lo que algunos creen que supuso.
La venta de empresas públicas
Uno de los
pilares del Consenso de Washington es
la privatización de los servicios públicos. Esta premisa se basa en la creencia
de que el sector privado administra mejor los recursos que la empresa estatal. En general, se
considera que la privatización de empresas de propiedad estatal constituye una
fuente de ingresos de corto plazo para el Estado.
La idea promotora para llevar adelante las
privatizaciones se basaba en asumir que las empresas públicas necesitaban una
inyección de capital cuya magnitud sólo podía ser provista por el sector
privado para, de esa forma, aumentar la productividad y la eficiencia de estas
firmas en beneficio del conjunto de la población. (Aspiazu-Schorr, 2003)
Su justificación teórica
El marco analítico para estudiar los efectos de la
organización de una firma en la eficiencia se basan en los incentivos de los managers. Juegan un rol muy importante los derechos de
propiedad ya que:
Ø
determinan los
objetivos de los dueños de las firmas
Ø
determinan el
sistema de monitoreo del rendimiento de los directivos
De nuevo tenemos problemas de principal-agente. El principal
(accionista) no comparte los mismos objetivos que su agente (los gerentes). El
principal buscará establecer incentivos para que el agente se comporte de
manera que trate de satisfacer sus objetivos. Pero el principal no tiene
información completa sobre las circunstancias y las conductas del agente. Por
lo tanto, tiene un problema de monitoreo. En el sector público la función de
monitoreo la tiene el gobierno con los problemas de información que esto
implica.
En teoría, la privatización mejora la
eficiencia interna pero puede llevar a la ineficiencia asignativa. La empresa
privatizada puede tratar de explotar su poder monopólico. Aunque esto último se
puede controlar a través de una regulación a favor de la competencia y una
comisión antimonopolios. Veamos qué dice la evidencia empírica.
La Ley de Convertibilidad de marzo de 1991 que impone
la paridad fija del peso con el dólar, acompaña a una vasta reforma del Estado,
iniciada con la ley de agosto de 1989; esta ley autoriza a realizar
privatizaciones de todas las actividades productivas del estado.
La evidencia empírica sobre este tema es
contradictoria. Algunos postulan que el gobierno obtuvo resultados favorables,
otros que los efectos sobre el empleo fueron devastadores.
Por un lado, Argentina ganó reputación en el mundo de
los negocios. Por otro lado, el impacto sobre las cuentas públicas fue
positivo, por dos razones: en el corto plazo, las ventas resultaron en una
significativa entrada de ingresos extraordinarios al Tesoro, o en canjes por la
deuda pública; en el largo plazo, las empresas se transformaron de generadoras
de déficit en contribuyentes impositivos.
Finalmente, como resultado de las privatizaciones,
comenzó a cerrarse la brecha tecnológica y organizativa abierta durante años de
desinversión y desfinanciamiento en las ex empresas públicas, lo que a su vez
impactó favorablemente sobre la productividad de la economía. Las mejoras de
eficiencia en los mercados no fueron uniformes. Mientras en algunos casos hubo
una combinación saludable de regulación y competencia en otros, se conformaron
verdaderos monopolios privados con rentas extraordinarias. (Gerchunoff y Llach,
1998).
En el caso español, el proceso de privatizaciones ha
atravesado por diferentes etapas, de acuerdo a datos del Consejo Consultivo de
Privatizaciones, desde el año 1996 se han vendido parcial o totalmente 62
empresas, generando ingresos por 48.422 millones de euros. Siendo los años 1996 y 1998 los mas
importantes en este aspecto ya que hablamos de empresas como Telefónica,
Repsol, Tabacalera, etc. ¿Podemos
decir que hubo un efecto negativo sobre el empleo? No, si analizamos los datos
globales. La tasa de desempleo en España no paró de bajar desde el 1996
llegando a su mínimo en 2007 donde en torno al 8% de la PEA estaba en paro. Sin
embargo, todos sabemos que el sector de la construcción era el dinamizador del
empleo en España y no las empresas privatizadas que en su mayoría se
concentraron en sectores como las telecomunicaciones o la energía.
Pero es un clásico de países en apuros, volver a una
de las máximas del Consenso de Washginton, ¿porqué no obtener unos ingresos
extra vendiendo un par de empresas públicas y dejamos de ahogar al ciudadano?
Parece que el gobierno español ya está pensando en ello aunque no está en la
agenda actual. Parece ser que el Presidente Rajoy quiere reactivar aquella idea
de Zapatero de vender los aeropuertos y las Loterías, por lo que espera
ingresar unos 30.000 millones de euros. No
está mal para desahogar la emisión de deuda.
Pero volvamos al Cono sur y a cómo de ambiguos pueden
ser los resultados de una política económica concreta.
Bajo el argumento del aumento de la productividad de
las empresas privatizadas se oscurecían otros aspectos igualmente importantes.
¿De qué sirve aumentar la productividad de un servicio público si no redunda en
más beneficios para el ciudadano? Si hablamos de empresas públicas que al ser
privatizadas reorganizan su producción de tal manera de que sobra gente, en ese
sentido, la empresa es más productiva. Hasta aquí bien (para algunos), pero otros podrían plantear que dado que
hablamos de servicios públicos privatizados la ganancia del empresario no debe
ser el único objetivo de este tipo de empresas sino que el consumidor también
tendrá algo que decir. A este respecto
Aspiazu y Schorr (2003) plantean que “la experiencia argentina en materia de
privatizaciones de servicios públicos mostró que los incrementos en
productividad, que implicaron una reducción de los costos operativos de las
empresas, no se tradujeron en una disminución en las tarifas. De modo que no
fue el conjunto de la sociedad el que se benefició de la mayor productividad,
sino tan sólo un reducido grupo de compañías...”
Dados los años de muy poca inversión, parecía
coherente suponer que era el sector privado el que debía responder a esta
cuestión y que la inversión que hicieran las empresas privatizadas, se creía, produciría un efecto derrame en el resto de la
economía. Siguiendo a los mismos autores vemos que “a principios de los noventa se verificó un importante impacto
positivo sobre la inversión agregada que, sin embargo, vio amortiguado su
efecto multiplicador por el alto componente de equipamiento adquirido en el
exterior y, a la vez, quedó circunscrito a un número muy reducido de sectores
de actividad.” Este fenómeno se revierte al promediar la década y se acentúa
más para el caso de las empresas privatizadas.
Con respecto al llamado efecto derrame que provocaría
la inversión de las empresas privatizadas, los mencionados autores destacan
que: “la generalizada actitud de las firmas privatizadas por realizar
importaciones sustitutivas de la producción doméstica ocasionó el
desmantelamiento o desaparición de una proporción muy significativa de los
tradicionales proveedores locales de tales empresas, con sus consiguientes
efectos sobre el propio proceso de desindustrialización y de regresividad
estructural del sector manufacturero doméstico”.
En este sentido, los efectos de las privatizaciones
sobre la industria manufacturera y sobre el empleo fueron negativos. Sin
embargo, otros informes destacan los beneficios sobre el “bienestar general”.
En un informe realizado por el Banco Mundial (1994) se
relata la experiencia de las
privatizaciones en 4 países: México, Malasia, Chile y Gran Bretaña, tomando
cuatro casos de privatizaciones para cada país.
A modo ilustrativo, para Chile se analiza el caso de Chilgener
(compañía de electricidad que para 1988 ya era 100% privada) donde “la
privatización estaba asociada al aumento de la eficiencia y de la
productividad”. Según este informe las ganancias por productividad producto de
la privatización fueron lo suficientemente grandes como para provocar una
mejora del bienestar de 4 billones
de pesos chilenos lo que equivale al 21% del valor de la empresa. Por lo tanto,
teniendo en cuenta este análisis, el informe concluye que la privatización de
esta empresa fue buena para la sociedad en su conjunto.
Luego de analizar numerosos casos de los cuatro países
mencionados el informe concluye que:
Ø
La privatización es
capaz de producir beneficios anuales de alrededor del 5 al 10% de las ventas
anuales antes de privatización
Ø
Si la mitad del
sector público fuera privatizado las ganancias serían del 1% del PBI-lo que
parece poco en términos relativos es mucho en términos absolutos.
Ø
Se tendrían
beneficios indirectos (como un mejor desarrollo del mercado de capitales)
¿Y entonces en qué quedamos? ¿Es bueno privatizar o
no?
Al final, un tema que es estrictamente económico se
transforma en ideología y en base a ello los políticos parecen actuar.
Podemos decir que privatizar será bueno o malo en
función de los objetivos que busquemos como políticos y de las circunstancias
concretas del país del que se trate. Lo que significa que, en realidad, mal que
nos pese a los economistas, no somos capaces de hacer verdadera teoría
económica porque son tantos los condicionantes y circunstancias que hay que
tener en cuenta que hay mas posibilidades que el verdulero tenga mas claro qué
hay que hacer con las empresas públicas que el profesional de las ciencias
económicas (cuyo único mérito es que le pagan por equivocarse).
No continuaremos citando informes, pero lo único que
podemos decir es que los indicadores de empleo en Argentina se deterioraron de
forma preocupante durante la época posterior a las privatizaciones. En
concreto, desde el año 1990 la tasa de desempleo no ha hecho mas que aumentar
pasando de 6,9% en 1991 hasta llegar a picos de mas del 18% en 1995.
Volviendo al
estudio que nos presenta Aspiazu y Schorr (2003). A modo ilustrativo, “al momento de la transferencia de Obras
Sanitarias de la Nación, a fines de 1992, la ocupación en la misma era casi un
35% más reducida que en 1985. Cuando se privatizó Segba, el personal ocupado
había disminuido casi un 50% con respecto al existente a mediados de los 80.”
Como hemos
visto, solo necesitamos una pequeña muestra para darnos cuenta de lo que los
economistas son capaces de hacer con los datos que manejan.
Hemos visto que
la información que nos brindan para justificar su ideología, es contradictoria o varía dependiendo de las
muestras que se tomen, los periodos que se estudien y el tratamiento que se les
den a las variables. Los resultados que se obtendrán dependerán de las
decisiones metodológicas que haya tomado el economista a la hora de relevar y
confeccionar la información.
Mas un toque de imaginación.
En efecto, en el caso argentino, aunque no hemos
contado con solida evidencia empírica para aplicar políticas de corte
neoliberal, el consenso social de las mencionadas políticas durante la década
de los noventa en la Argentina (como en muchas otras economías emergentes) fue
amplio.
No hubo casi voces criticas hasta que no estaba ya
instalada la recesión.
¿Podemos decir
lo mismo de España? Probablemente sí. Si alguien me puede demostrar con solida
evidencia empírica de que España está aplicando las políticas económicas correctas, por favor, que me lo haga saber. Estamos abiertos otras opiniones. En eso
consiste también la filosofía.
Tampoco nadie
se preguntó por qué el euro está excesivamente sobrevalorado en relación a
otras monedas como el dólar. Pero… ¿alguien se preocupó por la creciente falta
de competitividad de la industria española mientras pudiera seguir adquiriendo
productos importados a precios asequibles? Habrá quien diga, qué nos importa la
competitividad si la economía crece, gracias, sobretodo, al sector de la
construcción.
Este hecho nos da la pauta, de que las razones de ese
consenso no debemos buscarlas ni en la evidencia empírica que nos ofrecen los
economistas ni en sus argumentos teóricos sino en factores que tal vez escapan
a la ciencia económica, como puede ser la forma en que fueron difundidas estas
ideas.
Gerchunoff y Torre (1996) nos dan otras pautas para
entender la credibilidad que gozó el nuevo neoliberal adoptado en la Argentina
a principios de los noventa y que nos puede servir, tal vez para entender cómo
se aplican las políticas económicas en los países. Tres factores destacan los
autores:
1.
Los efectos de la aguda emergencia
económica sobre la tolerancia pública al ajuste: la amenaza de caos social
y quiebre institucional desatada por la crisis hiperinflacionaria no sólo llevó
a Carlos Menem a hacer un audaz giro ideológico sino que incrementó la
tolerancia de la población hacia políticas que habían sido resistidas poco
antes, como lo probaban las treces huelgas generales que pautaron
conflictivamente los intentos de ajuste económico de Alfonsín.
2.
El descrédito de las
instituciones económicas existentes: esto le dio a Menem un margen de maniobra necesario para poner en
marcha las reformas sin una fuerte oposición.
3.
El capital de Menem
como líder político: pudo abandonar las
tradicionales banderas del peronismo y escoger nuevas políticas y alianzas sin
perder por ello el respaldo de sus seguidores.
Por otro lado, la rapidez con la que fueron adoptadas
las medidas estudiadas aún en desmedro de su eficiencia, refuerzan la tesis de
la necesidad de credibilidad por parte del gobierno entrante.
En esta línea, Rodrik (1988) analiza el rol que tiene
la credibilidad en la aplicación de políticas de reforma.
En este sentido, las reformas pasan por enviar señales
de confianza a los mercados (tanto nacionales como internacionales) aunque
éstas disten mucho de la eficiencia. Rodrik señala que los gobiernos que poseen
una “brecha de credibilidad” deben abstenerse de realizar reformas graduales ya
que las mismas carecen de la credibilidad necesaria por parte del resto de los
actores económicos.
Bajo un escenario de crisis, la velocidad de las
reformas resulta crucial para recuperar la confianza perdida, dejando a un lado
la calidad de dichas reformas.
El actual
gobierno español carece de credibilidad después del audaz giro económico que ha
hecho desde que asumió el poder bastante similar, por cierto, al que hizo
Carlos Menem en la década de los noventa.
Maquiavelo si
viviera se preguntaría: ¿Podemos reprocharlos?
Al fin y al cabo, ¿quién gana las elecciones diciendo
que va bajar el sueldo de los funcionarios, quitar la paga extra de navidad y endurecer
las condiciones de acceso al subsidio de los desempleados (entre otros de
muchos recortes)? Absolutamente nadie.
Pero volvamos a lo importante. Y a porqué el lenguaje importa más de lo que
pensamos.
Las propuestas neoliberales estudiadas, a través de la
exposición de su evidencia empírica, tenían la finalidad de mostrarnos los
efectos que tuvieron las medidas en aspectos tales como el bienestar general,
el crecimiento del producto o el aumento de las exportaciones, con el propósito
de convencer a la opinión pública de la bondad de las medidas.
En muchos casos, intentaron mostrarnos qué políticas
habían adoptado los “países exitosos” para llegar a serlo. Presuponiendo que si
una medida tuvo éxito en un país, lo tendrá en cualquier otro país que la
aplique. Esta forma de razonar, como
ya hemos mencionado, ha sido clave en el pensamiento neoclásico (y luego
neoliberal) y es un importante supuesto que está detrás de los programas de
estabilización de organismos tales como el FMI.
En otros casos, los estudios econométricos han
mostrado el fracaso de las medidas (por
ejemplo, en el caso de privatizaciones en Argentina) o se ha señalado que las
causas del éxito no responden a las medidas propuestas (Asia Oriental es un
ejemplo con respecto a la apertura comercial y al rol de los capitales).
En otros casos, se oscurecen ciertos datos y se
resaltan otros para enfatizar una idea o defender una política (en el caso de
las privatizaciones en Argentina, el aumento de la productividad fue algo de lo
que se destacó la ortodoxia económica mientras que sus efectos sobre el mercado
de trabajo no fueron mencionados).
Teniendo en cuenta la disparidad de conclusiones a las
que podemos arribar utilizando este tipo de evidencia empírica queda claro que
el lenguaje ha jugado un rol mucho más importante que el que podría haber
jugado la consistencia de la evidencia empírica disponible.
Sin embargo, nos seguimos preguntando: ¿es importante
esta clase de estudios para determinar las políticas que debe adoptar un país?
A este respecto, Mc Closkey (1998) señala que “los números no son suficientes para
arribar a conclusiones científicas. Sólo los científicos pueden hacerlo porque
la “conclusión” es una idea humana, no
de la naturaleza. Es una propiedad de la mente humana, no de la estadística. (…)
lo que la ciencia moderna busca es una forma mecánica, no controversial de
decidir si un efecto es pequeño o grande. Sin juicios humanos, por favor:
nosotros somos científicos”.
Este párrafo
refleja claramente la forma en que realmente los economistas usaron la
evidencia empírica: como un medio supuestamente objetivo que nos dice qué políticas adoptar, dejando de
lado, en muchos casos factores específicos del país en cuestión.
Esto es lo que, en resumidas cuentas ha pasado en
Argentina y en muchos países que han aplicado medidas de ajuste. Pero… ¿qué
podemos decir de Europa, de España y de la actual crisis económica?
Que ya ni siquiera es necesario mostrarnos casos de
éxito de otros países. Ya hemos visto cómo están Grecia y Portugal después del
rescate y los ajustes.
Sin embargo, parece que España está abocada a llamar a
Mich Bucanan. Muy a pesar de la experiencia de otros países europeos.
Me despedí amablemente del anciando. Al fin y al cabo,
había sido capaz de contarme su historia sin que yo llegara tarde a mi cita. Pero
no podía irme sin sacarme una duda que me carcomía.
—Disculpe, esas
manchas…son de tomate ¿no?— y lo miré suplicante, rogando para mis adentros que
así sea.
—mmm, últimamente no
he tenido tiempo de cocinar—y se fue por donde vino sin darme tiempo a
replicarle nada…al fondo, se escuchaba alguna sirena. Los antidisturbios ya habían
rodeado el Congreso.
Me detengo acá. Supongo que ahora me
entiende cuando le digo que la economía puede terminar por desquiciarnos.
No
lo olvide señor lector. No crea a los economistas. Ni a los políticos.
Confíe en su verdulero. En el cerrajero o
en el gremio que le resulte mas simpático.
Salga a la calle. Hable con los que
realmente hacen la economía. El carnicero. El ama de casa. El mozo de bar.
Y así, aprenda economía.
Y ahora los dejo con unas palabras de Keynes. Que no
pasan de moda.
"En el momento actual, la gente está excepcionalmente deseosa de un
diagnóstico mas fundamental; mas particularmente dispuesta a recibirlo; ávida
de ensayarlo con tal que fuera por lo menos verosímil. Pero fuera de este
talante contemporáneo, las ideas de los economistas y los filósofos políticos,
tanto cuando son correctas como cuando están equivocadas, son mas poderosas de
lo que comúnmente se cree. En realidad el mundo esta gobernado por poco mas que
esto. Los hombres prácticos, que se creen, exentos por completo de cualquier
influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún economista difunto”
(Keynes, 2003).
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